物业管理纠纷中人民调解的构建

　　谢奥敏＊   黄桂洪＊＊

　　[摘要]物业管理涉及千家万户的生活、生产秩序、关系社会的稳定发展，其地位日益重要。近年来因物业管理纠纷引发较多社会问题和较大的社会冲击。本文针对近几年出现的物业管理纠纷，谈谈人民调解对解决此类纠纷起到的作用以及如何在社区中构建人民调解组织。

　　[关键词]物业管理纠纷  群体性事件  人民调解

　　人民调解是一项具有中国特色的法律制度，拥有广泛的群众基础，是解决民间纠纷的有效方式。随着社会主义市场经济建设不断发展，新的纠纷类型层出不穷，物业管理纠纷是一个典型的例子。近几年来，此类纠纷逐年增多，并有愈演愈烈之势。这类纠纷关系到千千万万民众切身利益和日常生活起居，如果处理不及时、不妥当，就会引发突发性事件、群体性事件或上访，现实中已经有许多例证，造成的结果或冲击党政机关，或破坏交通，或扰乱生活秩序，危害性极大，是社会不安定、不和谐的隐患。本文在分析物业管理纠纷的现状与性质的基础上，论证了人民调解在预防化解物业管理纠纷所起到的作用，并探索该制度在解决此类纠纷存在的缺陷及其解决方法。

　　一、物业管理纠纷现状与性质

　　（一）物业管理纠纷普遍存在

　　国内物业管理的引入和发展是国内房地产市场发展的必然结果，但由于国家对这种新兴行业的管理立法和执法都存在滞后性，导致物业管理纠纷普遍存在。由于这类纠纷一直没有得到及时妥当的解决，导致近年来业主与物业管理公司纠纷不断，事态升级，由口头争执发展到肢体冲撞，由民事案件发展到刑事案件的数量增多。由于业主一方人数众多，容易触发群体性事件。从争议或纠纷的发展过程来看，双方通常采用消极对抗的手段，甚至是暴力的手段。例如2006年2月在广州某生活小区发生的“李刚事件”被誉为“地产界的孙志刚事件”，可见事态的严重性。1此案发生前后在北京、广州、深圳等各大城市业主维权与物业管理者发生暴力冲突的新闻并不鲜见，众业主集体抗议的报道在各大媒体中频频出现。在2003年中央电视台主题为“净化消费环境，提升消费质量”的“3.15晚会”上，首次发布了年度消费预警，其中物业管理被作为反面教材。在较短的时间、全国范围内出现多起物业纠纷酿成的血案，说明物业管理纠纷亟待解决。

　　（二）物业管理纠纷普遍存在的原因

　　当前，国内物业管理中发生的开发商、物业管理者和业主（包括物业使用人，以下同）之间各种纠纷越来越多，越演越烈，究其原因，尽管很复杂，但笔者认为归纳起来，不外乎以下两个原因：

　　国家在行业的规范管理方面的立法滞后，对这个近十几年才发展起来的行业的参与人（主要是开发商、物业管理者、业主）之间的权利和义务的内容、行使方式和责任承担方式、争议解决机制等关键性的规则缺乏明确的规定，正是这些关键性的运行规则的缺失，使这个新兴行业无法进入一个规范的良性发展轨道。虽然2003年《物业管理条例》出台，但随着实施，立法中的不足渐次显现：如业主大会的法律地位问题、公共财产的约定以及前期物业服务合同期限问题等等，这些问题的解决不能一蹴而就，还有赖于其上位法《物权法》的出台及配套法规和地方立法的跟进。

　　其次是纠纷出来以后，由于争议解决机制的缺失，社会管理机构及纠纷解决机构（如作为基层政府的派出机构的社区管理机构、司法所等）未能及时介入，同时也缺乏解决这类纠纷的有效方法。

　　笔者认为只有系统地研究物业管理纠纷的性质和发展规律，并在此基础上探索出一套行之有效的争议解决的机制，才能较好地遏制目前物业管理纠纷恶性发展的势头。

　　（三）物业管理纠纷的性质

　　物业管理合同集管理合同、服务合同和经营合同于一体，物业管理企业为业主提供的是有偿的综合性的管理和服务，业主接受物业管理者的管理服务应属消费行为，物业管理者与物业的产权人、使用人之间形成的物业管理法律关系是一种依法律规定或者合同约定而确立的一种权利义务关系。

　　由于物业管理纠纷是一种新型的纠纷，目前法律还没有明确的定义。笔者认为物业管理纠纷是指发生在平等主体的物业管理当事人之间的民事纠纷以及发生在政府管理活动中的物业管理经济行政纠纷。其中属于民事纠纷的物业管理纠纷的当事人一方是物业的产权人（即业主）、使用人，另一方是物业管理企业。这种民事纠纷主要有以下几类：第一类是业主与发展商之间的利益争议，物业公司卷入其中。第二类是业主和物业管理者之间的权益争议，如游泳池收益，公共地方楼道、电梯内的广告收益问题。第三类是业主和物业管理者对双方在物业管理活动中的权利、责任、标准和行使方式等具体事项的理解不同而引起的各类争议，其中包括收费标准和服务标准的不对等问题、擅自提高收费、业主使用物业过程中违规行为等等。“就其性质而言，物业管理纠纷属于广义的消费者纠纷。”1即物业管理纠纷是民间纠纷，物业管理纠纷当事人没有根本的利害冲突，纠纷属于可调解的人民内部矛盾，这为人民调解在解决物业管理纠纷中发挥作用提供了重要的理论依据。

　　二、构建物业管理纠纷人民调解委员会的设想基础

　　目前我国物业管理纠纷处理方式主要有：1、当事人各方协商和解；2、各方当事人请求第三人调解，请求政府主管部门行政调处；3、当事人之间约定仲裁；4、司法诉讼。其中绝大部分纠纷都是通过调解和诉讼解决。

　　（一）物业管理纠纷的处理原则与人民调解制度设计有共同之处

　　首先，“为了及时处理纠纷，理顺关系，建立良好的物业管理和权利义务关系，物业管理纠纷处理要遵循以下四项原则：1、物业管理纠纷处理的合法原则；2、物业管理纠纷的地域管辖原则；3、民事纠纷尊重协议和合同原则；4、着重调解的原则。”1

　　根据物业管理纠纷性质以及物业管理纠纷处理原则中的第四条，又鉴于人民调解在解决民间纠纷中具有独特的优势，笔者认为加强物业管理纠纷的调处应是新的历史时期人民调解工作的一项重要内容。

　　（二）人民调解在解决物业管理纠纷较之于司法诉讼的优势

　　首先，需要理清人民调解与司法诉讼的关系，司法诉讼被称为“维护社会正义的最后一道防线”，现代社会最重要的纠纷解决机制首先是司法诉讼机制。而人民调解被称为“维护社会稳定的第一道防线”，可以与诉讼形成层级递进、功能互补关系，所以建立人民调解纠纷解决机制具有重要的意义。

　　其次，需理性认识司法诉讼机制解决纠纷能力的有限性，随着民事纠纷的迅猛增加，而司法资源又相对有限，司法诉讼已经不能满足人们解决纠纷的需要了。通过发挥人民调解的传统优势，建立基层的自治性、群众性纠纷解决机制，在解决民间纠纷方面分担正规司法机制的压力。再次，人民调解是解决物业管理纠纷更行之有效的方法。通过与司法诉讼的比较得出：第一，诉讼程序较复杂、费用高昂、诉讼积案和周期较长；而人民调解网络遍布基层社会，具有长效性的社会控制作用，程序启动速度快，相对简单，方法多样，能针对具体情况灵活变通，经济高效，符合司法资源的合理配置；第二，“诉讼必须严格遵守‘不告不理’的原则”2，这意味着诉讼只能是一种事后救济；而人民调解可以征得矛盾双方同意后主动地介入，把纠纷化解在激化之前。第三，诉讼的结果胜负分明，不能很好地协调主体众多的当事人的利益；而人民调解可能出现双赢的结果，而且可以解决许多附带问题。第四，诉讼关注的是过去和现在的事实情况，注重合法性和正当性；而人民调解更多关注的是当事人关系的继续，注重双方利益的平衡。3物业管理纠纷关系到当事人最基本的生活秩序和生活环境，如果以调解方式化解矛盾，便于当事人的未来合作，符合“和为贵”的民族传统。

　　物业管理纠纷中的群体性事件，通常都是由于积累已深的矛盾被外部原因迅速激化造成的，其根源是涉及公共性利益的问题久久不能得到解决导致的，例如业主不满物业管理者的服务质量，屡次交涉不能得到解决，便集体罢交管理费，物业公司擅自切断水电企图迫使业主们缴纳管理费。此时，诉讼就具有滞后性了。因为用水用电是业主最基本的生活需求，需要及时解决。如果调处不及时，就会引发大规模的群体性事件。此外，对于人数众多，关系复杂的群体性纠纷来说，通过诉讼费时，费钱，而且不利于小区内业主和物业管理者未来关系的继续。

　　从法经济学角度看，纠纷最终爆发，造成了巨大的社会资源浪费时，其解决也是一个巨大的系统工程，同样耗费大量的社会资源。诉讼程序的局限性，不可能及时地解决此类纠纷，司法诉讼起到的作用非常有限。相反，针对物业管理纠纷具有普通纠纷过程的萌芽——发展——爆发三个阶段的特点，在矛盾萌芽或发展阶段就引入人民调解程序，把矛盾化解在萌芽之中，不但有利于节约当事人在纠纷解决中的成本，而且是一个最大限度节约社会资源的解决纠纷的途径，所以在物业管理纠纷引发的群体性事件的解决，人民调解的独特作用明显。

　　打个比方，司法诉讼解决物业纠纷管理就像是西药，见效快，疗效好，但是却没有考虑纠纷的根源和结合社会大环境来调理，判决之后通常会有遗留问题或引发其他矛盾。而人民调解更像是服中药，通过人民调解员的“望、闻、问、切”了解、劝说、疏导使当事人自愿达成解决的协议。不但针对根源解决问题，还把当事人未来关系的发展、社区的综合治理以及整个社区的和谐和对整个社会产生的辐射影响都考虑进来了，是个“治标和治本”的工程。

　　构建物业管理纠纷人民调解委员会，使其成为预防物业管理纠纷、化解物业管理纠纷，完善人民调解与行政调解，司法诉讼有效衔接配合机制，促进社区安定和谐的有效载体具有很强的优越性和现实意义，而且人民调解必将成为以后物业管理纠纷处理的重要措施和多元化解决机制的重要组成部分。

　　三、社会综合治理和社区和谐呼唤人民调解

　　随着改革开放，人际关系随着城市格局的变化也有了很大的改变，社区日益成为一个自我教育、自我服务和自我管理的共同体。社区的稳定有赖于居民的自觉遵守法律和成立自治组织去解决发生的矛盾。将人民调解作为综合治理中的重要环节，通过及时化解纠纷，避免矛盾激化，预防和减少治安事件，犯罪和大规模群体纠纷，稳定社会秩序。

　　人民调解具有缓解和消除矛盾，改善人际关系，促进人民团结的作用，迅速妥善地解决人们在生产生活中的纠纷，才能保证生产的顺利进行和生活环境的安定和谐，有利于提高社区内部凝聚力，加强社区自治。1人民调解制度可以深入群众，推动普法工作的进行，使法律的精神和原则逐步渗透到社区，促使居民自觉执行法律的有关规定。所以加强人民调解的工作广度和深度，对社区的健康发展，促进社会主义物质文明和精神文明建设的作用，维护社会主义的良好精神风貌有着重要的意义。

　　四、完善人民调解制度和工作机制

　　（一）社区调解组织建设是一个薄弱环节

　　笔者从广州某街道司法所了解到，许多物业管理纠纷本应是可以达成和解的，例如物业管理者将小区绿地改建营业场所或将小区的停车场外租等，若及早引入人民调解程序，协调双方利益，则双方容易达成一个互利互惠的局面。但是纵观目前频频发生的物业管理纠纷以及其他物业群体性事件，社区的调解组织建设仍是人民调解机制的一个薄弱的环节，另外一方面，人民调解组织远远没有达到实际所需要的覆盖面；一些小区本在调解组织的职权范围内，但是调解未取得任何积极成效，是因为调解没有形成权威和得到社会的认同，因而不能发挥作用。

　　（二）人们对人民调解没有形成正确认识

　　首先是由于人民调解协议的强制性不够高，调解的反悔率高，履行率低，导致人们不愿意浪费时间和精力在调解上，通常是直接诉诸法院解决。其次随着我国司法制度的改革和对司法诉讼的宣传， 通过诉讼手段来维护自身权益的观念深入人心，司法诉讼收案率的迅速增加，人民调解在社会中发挥的作用有减弱的趋势，目前已经形成“重诉讼，轻调解”的大氛围了。要加强人民调解的应用，首先要从人民的思想意识上着手，在新形势下，不但要果断地解决人民调解的传统机制使其符合群众的需要，更要主动宣传，主动出击，做出实效来。通过舆论的宣传和实际的行动，转变人们对人民调解的观念。只有让物业管理者和业主了解人民调解，认同人民调解，信任人民调解，才能在解决物业管理纠纷时更好地利用人民调解，发挥其独特作用。

　　（三）完善社区人民调解组织建设，提高综合调处群体性事件能力

　　1.加强社区调解组织建设，建议成立专业的人民调解机构

　　根据省委办公厅、省政府转发的《省委政法委关于进一步加强我省人民调解工作的意见》强调加大人民调解工作机制建设文件精神，“根据当前人民调解出现的新特点拓宽人民调解工作领域，不断探索有利于化解社会矛盾特别是预防化解群体性事件，维护社会稳定和谐的调解类型和方式。积极发展专业性调解组织，建立对应经济纠纷、消费纠纷、房地产与建筑纠纷、环境纠纷等不同类型的各种专业性调委会。”1由于物业管理纠纷具有较强的专业性，在居委会基础上建立专门解决物业管理纠纷具有很强的现实意义。目前上海一些社区的“三位一体”社区管理模式，即由区司法局、街道、小区业主委员会和小区物业管理处四方组成的“物业管理纠纷调解委员会”已经取得了初步的成效。

　　借鉴有关地区的经验，以城市的区为单位，在区内遴选联系群众，热心调解，熟悉房地产法律的学者、教师或房地产领域律师或有物业管理从业经验的等等熟悉法律政策的人员组成专业性调解委员会，发挥专业人士的优势，专门负责本区的物业管理纠纷的处理。同时，建立健全专业委员会规章制度，例如排查、统计、重大纠纷反馈、回访等各项工作制度，把预防化解群体性事件作为调委会的重点来抓。

　　2.规范人民调解程序，树立调解权威

　　第一、析成因，明性质，辨真伪。准确界定性质——如果物业管理引起的群体性纠纷属于民间纠纷则属于调解范围，予以登记，启动调解程序。特别是群体性纠纷涉及主体众多，应多方听取意见，及时做好笔录，同时展开事实调查，加强信息的收集，然后把收集来的信息进行综合分析，去伪存真，把握纠纷的实质。第二，找关键，权利益，定方案。依托物业管理合同，找出业主与物业管理者的权利义务关系，抓住纠纷矛盾的关键和双方的要求，权衡双方的利益，尽早拿出调解方案。第三、摆事实，讲道理，定局面。对于有争议的关键问题，找准纠纷调解法律依据或行业规定，对当事人进行说服教育，做好思想疏导工作；需要鉴定的物业管理纠纷，应迅速邀请相关部门专家或鉴定人员进行鉴定，尽快确定不确定因素，结束各执一词的局面，稳定双方情绪，化解僵持局面，把矛盾的双方引入正确的解决途径。第四，找带头，晓大义，促和解。“对群体性纠纷案件，应把重点放在起组织作用、有影响力的带头人身上。”2由于通常业主一方人数众多，利益呈现多元化特征，意见难以统一，比较难以达成和解。通过做带头人工作，如业主委员会委员，以点带面，提高调解的效率。第五，签协议，通感情，求认同。在调委会的组织下做好调解协议的签字，并敦促各方带头人做好自己一方人员的思想工作，使调解协议得到全部涉案当事人的同意和遵守。第六，重回访，保落实，赢信任。做好事后回访工作，确保调解协议的落实，以调解的高效和实效赢得人们对人民调解制度的信任。最后，在实践的过程中不断完善人民调解在物业管理纠纷的制度，使其朝规范化和法制化的方向发展。

　　3.把预防物业管理纠纷的工作放在首位

　　司法行政部门提出“抓好以防激化为重点的人民调解工作，把大量的纠纷解决在基层，消灭于萌芽阶段”。1为杜绝“只调不防，越调越忙”的局面，调委会应把预防物业管理纠纷的工作放在首位，通过专业调委会的深入开展工作，努力探索物业管理的纠纷规律，争取把纠纷化解在扩大成群体性事件之前，维护社区的安定与和谐，同时把开展法律宣传工作结合在一起，提高房地产开发商、物业管理者和业主们的法律意识，预防纠纷的发生。

　　4.建立人民调解与司法诉讼功能互补和程序衔接的有机体系

　　在法律制度上和政策上提高人民调解的地位，加强人民调解协议效力，赋予其在法院得到承认和强制执行的效力，与司法诉讼程序进行对接，将有助于提高人民调解发挥作用。

　　五、加强前瞻性研究，使人民调解不断适应现实需要

　　党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》将“调解”作为正确处理人民内部矛盾的重要方法之一，这是对人民调解制度的充分肯定。只有深化改革，不断探索把握新时期人民内部矛盾，调整人民调解使其适应社会的需求，才能发挥人民调解在预防化解民间纠纷中独特的作用。

　　在实践中，做好登记立档以及回访工作，不断总结人民调解在物业管理纠纷解决工作，提炼有意义的经验，为完善物业管理法律提供客观资料。同时做好前瞻性研究，探索物业管理纠纷的发展趋势，不断加强人民调解机制在物业管理纠纷中发挥的作用，有效地提高社区管理水平和文明程度，营造良好的物业管理秩序和社区共同体的和谐繁荣，使得物业管理成为社区和谐的重要载体。只有在实践中砥砺，摸索总结经验，才能促进其不断地发展和完善，不断地巩固其法律地位，最终实现制度的价值。

　　参考文献

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　　[7]许琳《对北京市大成物业管理者与长安新城业主因封闭阳台引起物业管理纠纷案的分析》。

　　/news/2005/4/ma72982142551924500212464.html.

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　　[9] 韩峰。《人民调解的策略与技巧》。《中国司法》。2000年4月版。

　　[10]江伟、杨荣新主编。《人民调解学概论》。法律出版1990年6月第1版。

　　＊ 广东外语外贸大学法学院03级学生。

　　＊＊广东外语外贸大学法学院教师。

　　1《广州华南新城2月15日恶性暴力事件记》http://www.tianya.cn/publicforum/Content/free/1/595475.shtml 天涯社区。

　　1 范愉：《非诉讼程序教程》第179页和第260页。这里借鉴其关于消费者性质分析的观点。

　　1 刘兴桂主编：《物业管理法》第205～207页。

　　2 胡冬平：《试论群体性纠纷解决中人民调解程序的引入》， 第17页。

　　3 范愉：《非诉讼程序（ADR）教程》，第29－31页。

　　1 梁德超主编：《人民调解学》，第66～70页。

　　1 杨日华：《人民调解与建设和谐广东》，第64页。

　　2 韩峰：《人民调解的策略与技巧》，第72页。

　　1 江伟、杨荣新主编：《人民调解学概论》，第113～114页。

　　摘自《法治论坛》第五辑